江 蘇 省 如 皋 市 人 民 政 府

行政復(fù)議決定書

〔2024〕皋行復(fù)第217號(hào)

申請(qǐng)人：張某。

被申請(qǐng)人：如皋市丁堰鎮(zhèn)鞠莊社區(qū)居民委員會(huì)，住所地：如皋市丁堰鎮(zhèn)鞠莊社區(qū)十二組。

法定代表人：許劍，職務(wù)：主任。

第三人：丁某。

申請(qǐng)人張某認(rèn)為被申請(qǐng)人如皋市丁堰鎮(zhèn)鞠莊社區(qū)居民委員會(huì)于2023年12月10日作出的《如皋市農(nóng)村宅基地和建房（規(guī)劃許可）申請(qǐng)表》無(wú)效申請(qǐng)行政復(fù)議一案，本府于2024年9月14日先予受理。因本案的處理結(jié)果與丁某存在法律上的利害關(guān)系，本府通知丁某作為本案的第三人參加行政復(fù)議。因情況復(fù)雜，延長(zhǎng)審查期限三十日。為查明案件事實(shí)，正確適用法律，本府召開聽證會(huì)聽取各方意見?，F(xiàn)已審查終結(jié)。

申請(qǐng)人稱：丁某名下的《如皋市農(nóng)村宅基地和建房（規(guī)劃許可）申請(qǐng)表》，該表“四鄰戶主意見”一欄，均載明“同意”。“四鄰簽字”一欄，“張某”的簽名，并非出自申請(qǐng)人之手。同時(shí)，經(jīng)詢問(wèn)，“冒某”的簽名，也并非出自冒某之手?！掇r(nóng)業(yè)農(nóng)村部自然資源部關(guān)于規(guī)范宅基地審批管理的通知》第2條第1項(xiàng)授予了居委會(huì)對(duì)村民建房行為有權(quán)管理的行政職權(quán)，因而，申請(qǐng)人對(duì)居委會(huì)的行政行為不服，根據(jù)《行政復(fù)議法》第2條規(guī)定，可以將居委會(huì)作為被申請(qǐng)人申請(qǐng)行政復(fù)議。根據(jù)《民法典》第8條、《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》第5條第5項(xiàng)的規(guī)定，本案中，案涉申請(qǐng)表偽造申請(qǐng)人同意并簽名的行為，違反了“誠(chéng)實(shí)守信”依法行政的基本原則和公序良俗，依法應(yīng)屬無(wú)效行為。根據(jù)《行政復(fù)議法》第67條規(guī)定，本案中，居委會(huì)沒(méi)有可以虛構(gòu)申請(qǐng)人同意簽字的法律依據(jù)，其制作申請(qǐng)表的行為具有明顯違法情形。故申請(qǐng)行政復(fù)議，請(qǐng)求確認(rèn)被申請(qǐng)人2023年12月10日制作，并報(bào)送丁堰鎮(zhèn)人民政府審批的，申請(qǐng)人戶東鄰第三人戶名下的《如皋市農(nóng)村宅基地和建房（規(guī)劃許可）申請(qǐng)表》無(wú)效。

被申請(qǐng)人稱：1.關(guān)于申請(qǐng)人所述的《如皋市農(nóng)村宅基地和建房（規(guī)劃許可）申請(qǐng)表》中的簽字。我國(guó)法律并沒(méi)有審批建房必須取得四鄰簽字的規(guī)定。本案中被申請(qǐng)人的初審不存在影響申請(qǐng)人相鄰權(quán)的情形，因此，即便申請(qǐng)人所述簽字情況屬實(shí)，也不影響被申請(qǐng)人初審的效力。2.被申請(qǐng)人在本案中履行的系初審職能，被申請(qǐng)人認(rèn)為該初審行為為階段性行政行為，后續(xù)丁某戶已取得規(guī)劃許可。該規(guī)劃許可為本案最終的行政行為。初審行為與規(guī)劃許可是基于同一行政目標(biāo)作出的，規(guī)劃許可作出后，其行為的法律效果已經(jīng)取代了被申請(qǐng)人的初審效果。在此情況下，再就被申請(qǐng)人的初審行為行使單獨(dú)救濟(jì)，已失去意義。因此，被申請(qǐng)人的初審行為并不具有可訴性。綜上，請(qǐng)求駁回申請(qǐng)人的復(fù)議申請(qǐng)。

第三人稱：認(rèn)可被申請(qǐng)人在《如皋市農(nóng)村宅基地和建房（規(guī)劃許可）申請(qǐng)表》中的審核意見。

現(xiàn)查明：2023年12月10日，第三人戶向被申請(qǐng)人遞交《如皋市農(nóng)村宅基地和建房（規(guī)劃許可）申請(qǐng)表》（以下簡(jiǎn)稱《申請(qǐng)表》）《如皋市農(nóng)村宅基地使用承諾書》。同日，被申請(qǐng)人在該《申請(qǐng)表》中村（居）民小組意見處簽署“情況屬實(shí)，同意申請(qǐng)”，村（居）集體經(jīng)濟(jì)組織或村（居）民委員會(huì)意見處加蓋被申請(qǐng)人公章。當(dāng)日，被申請(qǐng)人作出《丁堰鎮(zhèn)農(nóng)村建房公示單》，公示內(nèi)容主要為：“根據(jù)X組丁某戶申請(qǐng)，由村現(xiàn)場(chǎng)初步審查，經(jīng)村委會(huì)集體討論，擬一致同意該戶按以下方案進(jìn)行建設(shè)，具體如下：房屋占地面積124.6平方米；建筑層數(shù)2層；房屋建筑面積286平方米。現(xiàn)將該方案予以公示。公示期限為2023年12月10日至2023年12月24日（不少于10個(gè)工作日）”。被申請(qǐng)人將上述公示內(nèi)容在社區(qū)公示欄進(jìn)行公示。2024年1月18日，原如皋市行政審批局向第三人核發(fā)鄉(xiāng)字第3206822024XG0643418號(hào)《鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證》，主要載明：“建設(shè)位置為如皋市丁堰鎮(zhèn)某某村X組X號(hào)，建設(shè)規(guī)模為總用地面積178平方米，總建筑面積286平方米”。2024年1月24日，如皋市丁堰鎮(zhèn)人民政府（以下簡(jiǎn)稱丁堰鎮(zhèn)政府）在第三人戶《如皋市農(nóng)村宅基地和建房（規(guī)劃許可）審批表》，鎮(zhèn)（街道）人民政府（辦事處）審批意見一欄，簽署“請(qǐng)建設(shè)條線、村居、綜合執(zhí)法部門做好安全監(jiān)管、驗(yàn)線等相關(guān)工作”并加蓋公章。2024年1月26日，丁堰鎮(zhèn)政府向第三人核發(fā)農(nóng)宅字3206821042024001號(hào)《農(nóng)村宅基地批準(zhǔn)書》，主要載明：“批準(zhǔn)用地面積178平方米，其中：房基占地面積124.6平方米”。2024年9月9日，申請(qǐng)人不服案涉《如皋市農(nóng)村宅基地和建房（規(guī)劃許可）申請(qǐng)表》，申請(qǐng)人行政復(fù)議。

另查明：2015年9月23日，如皋市人民政府制發(fā)的《市政府關(guān)于將相關(guān)部門行政許可等權(quán)力事項(xiàng)劃轉(zhuǎn)至市行政審批局的通知》（皋政發(fā)〔2015〕124號(hào)），將原如皋市規(guī)劃局包含“鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證核發(fā)”在內(nèi)的11項(xiàng)權(quán)力事項(xiàng)劃轉(zhuǎn)至原如皋市行政審批局。

以上事實(shí)有《如皋市農(nóng)村宅基地和建房（規(guī)劃許可）申請(qǐng)表》《農(nóng)村宅基地批準(zhǔn)書》《鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證》等證據(jù)在卷佐證。

本府經(jīng)審查，案涉《如皋市農(nóng)村宅基地和建房（規(guī)劃許可）申請(qǐng)表》不存在應(yīng)予確認(rèn)無(wú)效的情形，遂向申請(qǐng)人作出釋明，申請(qǐng)人同意將復(fù)議請(qǐng)求變更為“請(qǐng)求撤銷被申請(qǐng)人制作并向丁堰鎮(zhèn)政府報(bào)送審批的案涉《如皋市農(nóng)村宅基地和建房（規(guī)劃許可）申請(qǐng)表》”。

本府認(rèn)為：《中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》第三十四條第一款規(guī)定，“農(nóng)村村民申請(qǐng)宅基地的，應(yīng)當(dāng)以戶為單位向農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織提出申請(qǐng)；沒(méi)有設(shè)立農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的，應(yīng)當(dāng)向所在的村民小組或者村民委員會(huì)提出申請(qǐng)。宅基地申請(qǐng)依法經(jīng)農(nóng)村村民集體討論通過(guò)并在本集體范圍內(nèi)公示后，報(bào)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府審核批準(zhǔn)”?！督K省城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》第四十二條規(guī)定：“農(nóng)村村民在鄉(xiāng)、村莊規(guī)劃區(qū)內(nèi)農(nóng)村集體土地上自建住房的，應(yīng)當(dāng)向鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府提交宅基地使用證明或者房屋權(quán)屬證明、村民委員會(huì)意見、新建住宅相關(guān)圖件等有效證明文件，由城市、縣城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門核發(fā)鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證。農(nóng)村村民在城市、鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)農(nóng)村集體土地上自建住房的，應(yīng)當(dāng)由城市、縣城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門核發(fā)建設(shè)工程規(guī)劃許可證，其需要提供的材料和辦理程序，按照前款的規(guī)定執(zhí)行”。《農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、自然資源部關(guān)于規(guī)范農(nóng)村宅基地審批管理的通知》（農(nóng)經(jīng)發(fā)〔2019〕6號(hào)）第二條第（一）項(xiàng)明確規(guī)定村民小組收到申請(qǐng)后，應(yīng)提交村民小組會(huì)議討論，并將申請(qǐng)理由、擬用地位置和面積、擬建房層高和面積等情況在本小組范圍內(nèi)公示。公示無(wú)異議或異議不成立的，村民小組將農(nóng)戶申請(qǐng)、村民小組會(huì)議記錄等材料交村集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱村級(jí)組織）審查。村級(jí)組織重點(diǎn)審查提交的材料是否真實(shí)有效、擬用地建房是否符合村莊規(guī)劃、是否征求了用地建房相鄰權(quán)利人意見等。審查通過(guò)的，由村級(jí)組織簽署意見，報(bào)送鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。根據(jù)上述規(guī)定，在農(nóng)村村民申請(qǐng)建房事項(xiàng)中，村民委員會(huì)負(fù)有兩項(xiàng)職責(zé)：一是在宅基地用地審批中，村民委員會(huì)負(fù)有召集召開村民會(huì)議或村民代表會(huì)議對(duì)村民的宅基地申請(qǐng)進(jìn)行集體討論審核，經(jīng)集體討論通過(guò)、公示后，報(bào)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府審核批準(zhǔn)的職責(zé)。二是在建房規(guī)劃許可審批中，對(duì)建房申請(qǐng)人提交的材料是否真實(shí)有效、擬用地建房是否符合村莊規(guī)劃、是否征求了用地建房相鄰權(quán)利人意見等進(jìn)行初步審查并出具意見的職責(zé)。

本案中，申請(qǐng)人請(qǐng)求撤銷被申請(qǐng)人制作并向丁堰鎮(zhèn)人民政府報(bào)送審批的案涉《如皋市農(nóng)村宅基地和建房（規(guī)劃許可）申請(qǐng)表》，實(shí)質(zhì)上系對(duì)被申請(qǐng)人在第三人戶建房申請(qǐng)事項(xiàng)中的履職行為提出異議。結(jié)合本案實(shí)際，本府認(rèn)為被申請(qǐng)人的履職行為在建房審批事項(xiàng)中均屬于過(guò)程性行為，不具備終局性，不屬于行政復(fù)議的受案范圍，已經(jīng)受理的，應(yīng)予駁回。主要理由如下：首先，根據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》第三十四條第一款規(guī)定、《江蘇省土地管理?xiàng)l例》第六十條第二款有關(guān)“農(nóng)村村民住宅用地，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府審核批準(zhǔn)”的規(guī)定，及《農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、自然資源部關(guān)于規(guī)范農(nóng)村宅基地審批管理的通知》（農(nóng)經(jīng)發(fā)〔2019〕6號(hào)）第二條第（二）項(xiàng)有關(guān)“鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)農(nóng)民宅基地申請(qǐng)進(jìn)行審批，出具《農(nóng)村宅基地批準(zhǔn)書》”的規(guī)定，在宅基地用地審批中，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府履行最終的審核批準(zhǔn)職責(zé)，而村民委員會(huì)系作為集體組織執(zhí)行機(jī)構(gòu)，召集村民會(huì)議討論并執(zhí)行討論的結(jié)果。本案中，即便將被申請(qǐng)人討論、公示、上報(bào)等行為視為履行初步審查職責(zé)，基于丁堰鎮(zhèn)政府已對(duì)該用地申請(qǐng)作出最終審批意見，該初步審查行為亦應(yīng)當(dāng)被最終作出的審批行為所吸收，即被申請(qǐng)人的該履職行為屬于過(guò)程性行為。其次，在建房規(guī)劃許可審批中，雖然被申請(qǐng)人需針對(duì)相關(guān)事宜出具意見，但根據(jù)《江蘇省城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》第四十二條規(guī)定，城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門履行核發(fā)鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證的職責(zé)，而被申請(qǐng)人出具意見的職責(zé)僅系履行初步審查的職責(zé)，且本案中，原如皋市行政審批局已向第三人核發(fā)案涉《鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證》，該初步審查行為亦應(yīng)當(dāng)被最終作出的審批行為所吸收，即被申請(qǐng)人的該項(xiàng)履職行為亦屬于過(guò)程性行為。

根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法》（以下簡(jiǎn)稱《行政復(fù)議法》）第三十條第一款第（五）項(xiàng)規(guī)定：“行政復(fù)議機(jī)關(guān)收到行政復(fù)議申請(qǐng)后，應(yīng)當(dāng)在五日內(nèi)進(jìn)行審查。對(duì)符合下列規(guī)定的，行政復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)予以受理：……（五）屬于本法規(guī)定的行政復(fù)議范圍”?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于適用<中華人民共和國(guó)行政訴訟法>的解釋》第一條第二款第（六）項(xiàng)規(guī)定：“下列行為不屬于人民法院行政訴訟的受案范圍：……(六)行政機(jī)關(guān)為作出行政行為而實(shí)施的準(zhǔn)備、論證、研究、層報(bào)、咨詢等過(guò)程性行為”。本案中，被申請(qǐng)人在第三人戶建房申請(qǐng)事項(xiàng)中作出的均系過(guò)程性行為，即被申請(qǐng)人在案涉《如皋市農(nóng)村宅基地和建房（規(guī)劃許可）申請(qǐng)表》上出具意見及上報(bào)審批行為均屬于過(guò)程性行為，不具有終局性，不屬于行政復(fù)議的受案范圍，申請(qǐng)人的行政復(fù)議申請(qǐng)不符合行政復(fù)議受理?xiàng)l件。

據(jù)此，根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法》第三十三條之規(guī)定，經(jīng)研究決定：

駁回申請(qǐng)人張某提出的“撤銷被申請(qǐng)人制作并向丁堰鎮(zhèn)政府報(bào)送審批的案涉《如皋市農(nóng)村宅基地和建房（規(guī)劃許可）申請(qǐng)表》”的行政復(fù)議申請(qǐng)。

申請(qǐng)人張某如不服本行政復(fù)議決定，可在收到本行政復(fù)議決定書之日起15日內(nèi)依法向南通市中級(jí)人民法院起訴。

                                                                      2024年12月12日

附：《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法》第三十三條行政復(fù)議機(jī)關(guān)受理行政復(fù)議申請(qǐng)后，發(fā)現(xiàn)該行政復(fù)議申請(qǐng)不符合本法第三十條第一款規(guī)定的，應(yīng)當(dāng)決定駁回申請(qǐng)并說(shuō)明理由。